낙농산업 제도개편 상황(젖소 키우기 어려운 이유들)
농촌 어디에나 축산농가가 많다는 사실을 피부로 느낄 수 있다. 조용한 시골에 가거든 아침 일찍 마을주변을 둘러보시라. 멀리서 혹은 아주 가까이에서 축산 악취를 맡을 수 있다. 심지어 아파트단지에서도 그 악취를 맡게 된다. 한우는 그래도 나은 편이고, 젖소와 돼지는 악취가 더 심하다.
행정기관에서는 목장허가를 새로 내주지 않는다. 축산업을 하려는 사람이 많지만, 악취로 인한 민원과 오염 등 감각공해가 심해서 축산 목장시설을 허가 받기 어렵다. 축산업을 하면 경제적 이익이 어느 정도 보장되는 측면이 있기 때문에 낙농하려는 사람이 많다고 볼 수 있다. 소규모 축산농가가 농촌 여기 저기에 산재한다. 그래서 악취관리도 안되는 측면이 있을 것이다.
소가 사료를 먹지 않고, 사료가 소를 먹고 있다고 한다. 사료값이 비싸서 소키우기가 어렵다는 이야기다.
2023년 7월 25일 농림축산식품부 보도자료를 기초로 작성되었습니다.
① 낙농산업 현황
지난 20여 년간 국내 #유제품 소비는 증가했으나 국내 #원유생산은 오히려 감소했습니다. 이로 인해, 해외로부터 유제품 수입이 증가했고 국산 유제품 자급률은 하락하는 등 낙농산업이 위축되었습니다.
* 1인당 유제품 소비량: (‘01) 63.9kg/인 → (’22) 85.7kg/인
** 원료시장 변화(‘01→’22): (생산) 234만 톤 → 198, (수입) 65만 톤 → 253
(자급률) 77.3% → 44.8
같은 기간 국산 원유의 최대 활용처인 마시는 우유의 소비는 줄어든 반면, 치즈·아이스크림·버터 등 유가공품 소비는 증가하는 방향으로 소비구조가 변했습니다. 앞으로도 흰우유 소비 여건은 저출산, 대체음료 확대 및 저렴한 수입 멸균유 증가 등으로 악화할 것으로 전망됩니다.
* 원유 사용 현황(’22): 음용유 87.3%(시유 77.0, 발효유 8.1, 유음료 2.3), 가공유 12.7%
** 유제품 소비구조 변화(‘01→’22): (시유) 36.5kg → 31.9, (유가공품) 27.4kg → 53.8
*** 멸균유 수입 현황: (‘20) 11천 톤 → (’21) 23 → (‘22) 31 → (‘23.6월) 18
또한, ‘26년 미국·EU산 우유와 치즈에 대한 관세가 철폐되는 등 유제품 시장개방이 확대되면 수입산 유제품이 현재보다 저렴하게 공급되어 국산 원유의 가격경쟁력은 더욱 하락할 수밖에 없을 것입니다.
* 우유·치즈 무관세 적용: EU·미국 ‘26년, 호주 ’33년, 뉴질랜드 ‘34년(치즈는 ’29년)
※ 우유·치즈 관세(’23.7월, %): (EU) 6.8, (미국) 7.2, (호주) 우유 12.6 / 치즈 4.8~12.6, (뉴질랜드) 우유 19.8 / 치즈 9.0~14.4
② 올해 원유가격 결정 체계
정부는 흰우유 소비가 감소하고 유제품 소비패턴이 변하는 상황에 대응하고 낙농산업과 유가공산업의 지속 가능한 발전을 위하여 유업체, 생산자, 전문가, 소비자 등과 오랜 기간 논의한 끝에 새로운 원유가격 결정 방식(용도별 차등가격제)를 도입해 올해부터 시행 중입니다. 새로운 제도가 현장에서 안착하고 당초 의도한 결과를 만들어내기 위해서는 정부와 이해당사자 모두가 함께 노력해야 합니다.
작년까지는 낙농진흥회에서 원유가격을 결정할 때 소비시장 상황과 무관하게 낙농가 생산비 변동분의 90~110%를 반영했습니다(생산비 연동제). 하지만 올해부터는 소비시장 상황과 낙농가의 생산비를 함께 고려해 원유가격을 결정합니다(용도별 차등가격제). 이러한 원칙에 따라 ‘22년 낙농가의 생산비가 115.76원/ℓ 상승한 상황에서도 생산자와 유업체는 생산비 상승분의 60~90%인 69~104/ℓ원 내에서 원유가격을 인상하기 위해 협상을 진행하고 있습니다. 작년이었다면 원유가격이 104~127/ℓ원 올라야 하지만, 올해는 69~104원/ℓ 범위에서 원유가격이 인상됩니다.
새로운 가격결정 방식(용도별 차등가격제) 하에서는 우유 소비시장이 급격히 나빠지면 생산비가 상승하더라도 원유가격을 인하할 수 있습니다. 하지만, 올해는 ’21년 대비 ‘22년 소비시장에 큰 변화가 없어 생산비 상승분의 60~90%만을 원유가격에 반영합니다.
다만, 우리나라는 해외와 달리 생산비가 1년 늦게 원유가격에 반영되는 구조입니다. 해외는 생산비나 소비 상황 등이 원유가격에 신속하게 반영되기 때문에 작년도에 이미 미국과 유럽은 원유가격이 55%, 37% 상승한 바 있습니다. 하지만, 우리나라는 작년에 상승한 생산비를 올해에 원유가격에 반영하는 상황이므로 농가가 1년 이상 감내한 사실을 고려하면 일정 수준의 원유가격 인상은 불가피합니다.
③ 우유 생산비
우리나라 우유 생산비는 외국에 비해 높을 수밖에 없습니다. 생산비는 사료비, 수도광열비, 농구비, 자가노동비 등 다양한 비목으로 구성되며, ’22년 생산비(958.71원/ℓ)에서 사료비는 생산비의 59.5%로 가장 큰 비중을 차지합니다.
* 사료비 570.34원/ℓ (59.5%), 자가노동비 123.05원/ℓ (12.8%), 가축상각비 83.10원/ℓ (8.7%)
우리나라는 사료생산 여건이 열악하여 젖소의 먹이인 조사료(풀사료)와 농후사료(곡물사료)를 수입에 의존합니다. 이러한 상황에서 러시아-우크라이나 전쟁이 발발하였고, 세계적인 기상이변으로 인해 해외로부터의 사료 수급이 원활하지 못했습니다. 또한, 환율마저 상승해 ’22년 생산비가 ‘21년 대비 13.7% 상승했습니다.
이처럼, 생산비가 급등한 상황에서 낙농가가 1년 이상 이것을 감내하다 보니 목장 경영을 포기하는 사례가 증가하는 등 현장에서 느끼는 낙농가의 어려움이 큰 상황입니다.
* 낙농가 감소 추이: (’20) 117호 → (‘21) 196 → (’22) 128 → (‘23.5월) 81
정부는 낙농가의 생산비 절감을 위하여 조기에 사료값을 인하하고, 사료구매자금을 최대한 지원하는 동시에 국산 조사료(풀사료) 공급 확대를 추진하고 있습니다. 또한, 중장기적으로는 구조적으로 생산비 인하를 유도할 수 있도록 인센티브가격 체계 개편을 추진할 계획입니다.
④ 쿼터
쿼터는 2002년 유업체(또는 집유주체)와 낙농가 합의로 만들어졌습니다. 1990년대에는 원유수급이 매우 불안정했습니다. 정부는 이를 해결하기 위해 전국 모든 낙농가를 대상으로 계획생산을 추진했으며, 그 일환으로 1999년 낙농진흥회가 설립되었습니다. 하지만, 낙농진흥법 심의 과정에서 낙농가의 낙농진흥회 가입이 의무사항에서 임의사항으로 조정되어 전국 낙농가를 대상으로 한 계획생산은 이루어지지 못했습니다.
낙농진흥회는 원유가 과잉되는 상황에서 소속 낙농가의 생산을 제한할 필요가 있었고, 이를 위해 2002년 국내 처음으로 쿼터를 도입했습니다. 그 이후 각 집유주체와 유업체 역시 순차적으로 쿼터를 도입했습니다. 2002년 전국의 원유 생산량이 254만 톤으로 원유 과잉이 심각한 상황에서 낙농진흥회는 생산량을 기반으로 낙농가에게 쿼터를 부여하였고, 낙농산업 위축으로 유업체의 수요도 감소하였습니다. 이러한 이유로 인해, 원유가 쿼터만큼 생산되지 않습니다. ‘22년의 경우에도 전국의 쿼터는 220만 톤이었으나, 원유 생산량은 198만 톤에 지나지 않았습니다.
하지만 쿼터를 임의로 조정하기도 어렵습니다. ’03년 쿼터가 시장에서 거래되기 시작하면서 쿼터는 낙농가의 사유재산으로 인식되었고 그 관행이 지금까지 이어지고 있습니다. 상황이 이렇다 보니 소비시장이 변했더라도 낙농진흥회, 각 집유체 및 유업체는 낙농가와 합의를 통해서만 쿼터를 일부 조정해 왔습니다. 실제 ‘20년 코로나-19 확산으로 소비가 감소하고 온화한 기상 여건으로 생산량이 증가하여 원유가 과잉되었을 때 대부분의 유업체(또는 집유주체)는 낙농가와 합의를 통해 쿼터를 4~15% 감축해 운영한 바 있습니다.
이렇듯 쿼터와 쿼터를 기반으로 하는 원유거래는 유업체와 낙농가간 합의와 계약에 따른 것으로 정부가 유업체나 낙농가에게 강제할 수 없습니다. 올해부터 새롭게 시행 중인 용도별 차등가격제 하에서는 쿼터의 88.6%만 음용유 가격을 적용하고, 4.5%는 가공유 가격, 나머지는 리터당 100원을 적용하는데, 이 역시 제도 시행에 앞서 낙농가와 유업체가 합의한 사항입니다.
⑤ 정부지원
정부는 생산자, 수요자, 소비자 모두의 편익 증진을 위하여 낙농정책을 추진 중이며, 올해 시행 중인 용도별 차등가격제 역시 이러한 정부정책의 결과입니다.
원유는 환경에 영향을 받는 젖소에서 생산되기 때문에 계절에 따라 생산량에 편차가 발생합니다. 일반적으로 겨울철~봄철에 생산량이 증가하고 여름철에 생산량이 감소합니다. 흰우유 수요 역시 계절에 영향을 받습니다. 원유생산이 감소하는 여름철에 수요가 증가하고 생산이 느는 겨울철에는 수요가 감소합니다. 이처럼 원유생산과 흰우유 수요가 계절에 따라 달라지는 특성으로 인해 대부분의 나라에서는 안정적 수급 관리를 위하여 정부가 제도를 관리합니다.
정부는 이와 같은 낙농산업의 특성을 감안하여 원유와 유제품 가격의 안정을 도모하고, 용도별 차등가격제가 현장에서 원활하게 정착하도록 예산을 지원하고 있습니다. 정부가 지원하는 용도별 차등가격제가 정착하면 소비자는 보다 저렴한 가격에 국산 유제품을 소비할 수 있을 것입니다.
또한, 정부는 유업계의 가공용 원유 사용 시 지원을 확대하고 국산 원유를 사용한 프리미엄 제품 개발을 위한 R&D 등도 적극 지원할 계획입니다.
⑥ 흰우유 가격
흰우유 가격은 낙농가가 생산하는 원유의 가격뿐만 아니라 유업체가 제품을 생산하는 데 소요되는 인건비, 유류비, 판매관리비 등 다양한 비용과 유통업체의 유통 마진으로 구성됩니다. 일반적으로 대형마트, 편의점, 슈퍼, 대리점 등이 취하는 유통 마진은 흰우유 납품가에 따라 정률로 책정되는 것으로 알려져 있습니다. 따라서, 흰우유 가격을 낮추기 위해서는 생산자와 수요자뿐만 아니라 유통 효율화 등 유통 분야에서 개선할 여지가 있는 것도 사실입니다.
⑦ 가격협상 동향
낙농진흥회는 지난 6.9일부터 낙농진흥회, 생산자, 수요자 이사로 구성된 원유가격 협상 소위원회를 통해 원유가격을 조정하기 위한 협상을 진행 중입니다. 7.24일까지 10차례의 협상을 진행했으며, 원유가격 인상 관련 이견을 좁히는 중입니다.
⑧ 가공식품에 미치는 영향
국산 원유는 대부분 마시는 우유를 만드는 데 사용되는 까닭에, 정부는 원유가격이 인상되더라도 소비자의 물가부담을 완화하고 낙농산업의 지속 가능한 발전을 위하여 유업체와 대형마트가 국민의 생활 필수품인 흰우유 가격을 과도하게 인상하지 않도록 간담회 등을 통해 협력을 요청한 바 있습니다.
* 원유 사용 현황(’22): 음용유 87.3%(우유 77.0, 발효유 8.1, 유음료 2.3), 가공유 12.7%
한편, 원유가격 인상이 가공식품에 미치는 영향은 제한적입니다. 주요 식품류 중 유가공품과 아이스크림을 제외하면 원유나, 흰우유 또는 유제품을 원료로 사용하는 비중이 높지 않습니다. 아이스크림의 경우에도 일부 고급 품목이 아니면 국산 원유나 국산 유제품을 원료를 사용하는 비중이 매우 낮다고 알려져 있으며, 아이스바 등 일반 빙과류는 유제품 원료를 거의 사용하지 않습니다. 밀크플레이션 품목으로 지칭되는 빵류와 과자류의 경우에도 유제품 원료 사용 비중이 전체 원료의 1~5% 수준에 지나지 않으며, 국산 유제품 원료만으로 한정한다면 그 비중은 훨씬 더 낮을 것으로 추정됩니다. 이러한 요인 등으로, 식품 원료로 사용이 가능한 국산 유제품 자급률은 매우 낮은 수준*입니다.
* 국산 주요 유제품 자급률: 탈지분유 28.4%, 전지분유 9.8%, 버터 6.1%, 치즈 1.8% 등
이와 더불어, 지역의 소규모 카페, 베이커리 등 상당수 외식업체들도 국산 흰우유보다 저렴한 수입한 멸균유를 이미 많이 사용한다고 알려져 있습니다. 이러한 이유로 해외 현지의 생산비 상승 등으로 멸균유 도입가격이 상승하였음에도 멸균유 수입이 증가세입니다. 따라서, 원유가격 인상으로 밀크플레이션이 초래된다는 것은 과장된 측면이 있습니다.
* 멸균유 수입 단가: (’20) 978원/ℓ → (‘21) 945 → (’22) 1,096 → (‘23.6월) 1,211
** 멸균유 수입 현황: (’20) 11천 톤 → (‘21) 23 → (’22) 31 → (‘23.6월) 18