2023년 11월 29일 중앙일보 보도에 따르면, 윤석열 대통령이 2023년 12월 초 그린벨트 해제 방안을 내놓는다고 한다. “지역투자 활성화 방안으로 윤 대통령이 다음주 그린벨트 개선 관련 메시지를 직접 내놓을 예정”이라고 보도했다.
대통령실 관계자는 “1970년대 도입된 그린벨트는 소멸을 걱정하는 현재 지방 현실에 맞지 않으므로 과감한 개편이 필요하다는 게 윤 대통령의 생각”이라며 “글로벌 경쟁 시대에 우리 기업의 경쟁력이 그린벨트로 인해 막히지 않도록 이번 기회에 획기적인 개편안을 만들라고 정부 부처에 지시한 상태”라고 전했다.
우리나라 그린벨트(개발제한구역)의 제도와 갈등에 대해 살펴보자(출처: 나무위키 참조)
관련 법률적 근거
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제38조(개발제한구역의 지정)
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제38조(개발제한구역의 지정) ① 국토교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청이 있어 보안상 도시의 개발을 제한할 필요성이 있다고 인정되면 개발제한구역의 지정 또는 변경을 도시·군관리계획으로 결정할 수 있다.
② 개발제한구역의 지정 또는 변경에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제3조(개발제한구역의 지정 등) ① 국토교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청으로 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되면 개발제한구역의 지정 및 해제를 도시·군관리계획으로 결정할 수 있다.
② 개발제한구역의 지정 및 해제의 기준은 대상 도시의 인구·산업·교통 및 토지이용 등 경제적·사회적 여건과 도시 확산 추세, 그 밖의 지형 등 자연환경 여건을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정한다.
그린벨트의 시작
개발제한구역(開發制限區域)은 도시 주변의 녹지를 보존하기 위해 지정한 구역을 일컫는 말이다. 그린벨트(green belt)라고도 부른다. 그린벨트는 온실 등 농사의 효율적인 관리를 위하여 영국에서 최초로 사용하기 시작한 말이다.
영국 런던에서 최초로 본격시행되었으며, 현재 전세계 약 20여개국에서 시행되고 있다. 한국은 영국과 더불어 그린벨트가 가장 발달한 나라 중 하나이며, 세계적으로 그린벨트 정책을 언급할 때 영국의 사례와 함께 대표적으로 언급되는 국가 중 하나다.
한국의 개발제한구역(그린벨트)은 박정희 대통령이 1971년 처음 도입하였다. 급속한 발전에 따른 도시, 일부 지역들의 무분별한 팽창으로 인하여 교통, 주거, 환경 등이 악화될 조짐을 보이자 이를 줄이기 위해 도입하였다. 도입 시기에는 반대파로부터 혹독한 비난을 받았지만, 이후 진영을 불문하고 효과가 탁월했던 정책으로 평가될 정도로 대한민국의 환경 보존에 아주 크게 기여하였다.
한국의 경우 말로는 개발'제한'이지만 실제로는 개발금지구역이라 할 정도로 시골 상태 그대로 낙후되도록 강제하는 게 현실이었고, 국가가 강제로 국민의 재산권을 침해한 것이기 때문에 시장경제에 맞지 않는 악법이라는 비판과 급속한 성장에 따른 환경 훼손, 난개발 및 무분별한 도시연담화 억제라는 점에서 긍정적인 면이 있다는 평가를 동시에 받고 있다. 또한 그린벨트 규제는 부동산 가격 상승을 촉발하기도 한다. 기본적으로 모든 공공녹지 규제는 주택가격 상승에 기여한다.
서울특별시 그린벨트 면적은 149㎢으로, 전체 면적(605.2㎢)의 약 25%이다. 2018년경에는 문재인 정부와 더불어민주당이 집값 안정을 명분으로 서울시의 그린벨트를 완화하려 시도하기도 하였으나, 박원순 당시 서울시장이 그린벨트 해제 절대 불가 방침을 천명하면서 정부와 강하게 대립하기도 하였다.
갈등과 이견
근본 문제는 사유재산권 침해이다.
그린벨트 지역 내의 토지 중 종래의 목적으로 더이상 사용할 수 없거나 애초에 나대지인 경우는 토지매수청구권이 인정되는 것으로 헌법 판결이 났다. 이런 경우에는 토지 소유주는 사용도 못 하는데 개발도 하지 못하는 채로 아무도 사 주지 않을 땅을 껴안고 재산세만 매년 내는 눈물이 앞을 가리는 상태에 처하게 되므로 권익 침해가 극심하다고 보았기 때문이다.
1998년 헌법재판소에서 개발제한구역제도에 대해서 헌법 불합치 판결이 나왔으며, 2003년 서울지방법원에서는 토지개발권 사유제 하에서 그린벨트 토지 보상제를 실시하지 않는 것은 모순이라는 판결이 나왔다.
고려와 조선시대에 지금의 그린벨트와 유사하게 특정지역을 '금산'이라는 지역으로 지정해놓고 나무를 베는것을 금지하는 법이 있었다. 무분별한 벌목을 방지하여 비상시에 쓸 목재를 아끼고 산사태를 예방하려는 목적에서 도심지 확장을 억제해왔던 것이다. 하지만 조선 후기에 들어 한성부 일대의 인구가 증가하게 되면서 금산지대 지정이 유명무실해져갔고, 일제시기 들어와서는 민둥산도 보이는 지경에 이르렀다.
그린벨트 제도는 본질적으로 개인의 사유재산권을 제한하여 공공의 후생 향상을 꾀하는 정책으로, 영국과 한국 외에는 제대로 시행되고 있는 나라를 찾아보기 어려울 정도로 반시장적이고 사회공학적인 정책이지만 무분별한 도시확산 방지와 자연보호라는 측면에서 장단점이 공존하는 제도다. 그런 한국의 그린벨트를 만든 것은 보수 세력의 우상인 박정희였고, 반대로 그린벨트 해제를 가장 많이 했던 정부는 진보 진영의 우상인 김대중 정부였다는 것이 흥미로운 점이다. 박정희는 시장자유주의자라기 보다는 국가주의자였고, 국가 주도의 그린 벨트가 그의 정치 성향과 걸맞는 부분이 있었으며, 반대로 김대중은 기업에 우호적인 면이 있기는 했으나 사실 그린벨트 이러한 지도자의 성향 문제보다는 두 대통령의 집권기의 사회 상황이 전혀 달랐던 것이 훨씬 큰 영향을 주었다.
서울 바로 근교에 택지가 개발되지 못하다 보니 훨씬 먼거리에 위치한 파주, 용인, 광주 등지에서 엄청난 난개발이 일어난 것이다. 때문에 일제강점기 시절부터 개발된 경부선과 경인선을 제외하곤 서울 도심이 끝나자마자 뜬금없는 녹지대가 펼쳐치고, 그렇게 한참을 더 가면 다시 위성도시가 나오는 광경을 볼 수 있다. 심지어 군사정권 시절부터 개발된 경부고속도로 라인조차 서울시계를 벗어나 판교에 다다르기 까지 광활한 녹지대가 펼쳐져있다. 출퇴근 시간이 길어지면 여가시간이 짧아지고 이는 사회적, 경제적 측면에서도 큰 손실이다.
그린벨트 내부의 지자체에서도 개발압력이 높아지자 그린벨트로 지정되지 않은 기존 취락지구를 개발하는 꼼수가 널리 퍼져서 남양주, 의왕, 시흥은 도시 전체가 파편화되어 버렸으며, 멀쩡한 평지, 멀쩡한 역세권을 놔두고 산기슭에 아파트 단지가 올라가는 극도로 기형적인 개발 양상을 보여주고 있다. 이러한 양상은 서울 내에서도 마찬가지로, 내곡동, 암사동, 방이동의 유휴부지를 팽팽 놀리면서 굳이 성북동이나 난곡동, 상도동 산비탈에 아파트를 층층이 박아넣는 폐해를 관찰할 수 있다.
그린벨트 꼭 필요한가?
현재 서울은 다른 나라 대도시와 비교해 봐도 인구밀도가 매우 높다. 특히 서울 면적 자체가 다른 대도시에 비해서 결코 넓은 편이 아닌데다가 산지가 많아 거주지로 활용하지 못하는 땅이 많다. 게다가 분단 국가의 수도라는 특수성 때문에 서울시내나 외곽지대 적지 않은 땅이 군 관련 시설로 전용되어 그 부지는 물론이고 그 인근 지역까지 고도 제한 등 제약이 가해진 경우가 많다. 거기에다가 그린벨트까지 있으니 인구밀도가 높아지고 집값이 치솟는 것은 필연적인 일이다. 때문에 집값을 올리기 위해 그린벨트를 계속 유지하는 것이 아니냐는 의견도 있다.
그린벨트 존재 때문에 신도시가 서울에서 더 먼 곳에 지어지고 그렇게 먼 곳에 신도시가 지어지면 출퇴근 시간은 길어지고 그때문에 사람들은 가급적 서울 도심을 벗어나지 않으려 하고 그러다보니 서울 집값만 계속 오르는 것이다. 기본적으로 모든 공공녹지 규제는 주택가격 상승에 기여한다.
서울이 세계적인 대도시치고는 상당히 이례적일 정도로 산지가 매우 많은 지형이기 때문에 자연보호 및 녹지공간 보전 측면에서 그린벨트가 필요하다는 논리는 설득력이 없다는 의견도 있다. 한국 대도시 대부분이 분지 지형인 특성상 그린벨트 제도가 폐지된다해도 특성상 개발이 불가능한 산지(자연녹지)가 상당수 남을 것이라는 얘기. 즉, 현재 그린벨트가 모두 해제되어 택지로 개발된다 해도 서울은 다른 세계적 대도시들에 비해서 충분히 많은 녹지를 보유하게 될 것이기 때문이다.
그린벨트 갈등 이해하기
그린벨트를 풀어 물량 공급을 하게 되면 당연히 인근 대도시의 부동산 가격은 하락세를 그린다. 이러한 그린벨트를 풀지 않고 묶어 놓음으로서 주로 인근 대도시의 부동산 가격을 상승시키고 높게 유지시킨다. 도시내 재개발이냐 그린벨트 해제냐의 갈등이 이것 때문이다. 해제 하면 안정적인 가격으로 새로운 아파트 등의 주택 공급이 가능하지만 인접 도시의 부동산 가격이 하락한다. 이 말은 대도시내 아파트 등 부동산을 소유한 사람들의 자산이 하락한다는 이야기이기도 한다.
한국 국민들의 재산중 평균 75%가 부동산이기에 자신의 자산 가치가 하락할 수 있는 그린벨트 해제는 민감한 문제이다. 또한 그린벨트가 해제 될 때 정부는 당해 공시지가를 기준으로 측정한 가격을 그린벨트의 토지주들에게 보상을 한다. 토지주 입장에서는 민간 시장가로는 공시지가에 3배 이상으로 거래되는 토지의 가격이 정부가 수용하면 대부분 1.0 ~ 2.0배 사이로 가치 측정되며, 또한 이에 대한 거부권없이 강제 수용 당한다. 토지주들은 이것이 정부가 긴 세월 개인의 사유지를 그린벨트로 묶어 놓고 인근 도시의 부동산 가격 임의적 상승 조절 및 필요할 때마다 싸게 구입해 개발하기 위한 허울뿐인 정책이라며 자본주의에 어긋나는 반 시장적인 정책이라며 반발한다. 원 토지주들은 40년을 넘는 세월동안 세금만 내며 어떠한 개발도 못하는 땅을 강제로 끌어 안고 있었는데 긴 세월에 대한 정부의 보상에 불만을 품는 것이다.
반면 정부의 입장은 다르다. 토지 보상은 충분히 이루어지고 있으며 그린벨트 해제로 인한 임대주택 공급 및 부동산 가격 안정 등 공공의 이익이 크다는 판단과 함께 녹지 보존으로 인한 공공에 복지에 모두의 이해가 있다는 입장이다.
토지주, 원주민, 정부, 환경론자들과 부동산 기득권층, 투기꾼 등이 복잡히 얽혀서 그린벨트 해제는 소요 되는 절차와 시간이 오래 걸리는 편이고 예민하고 조심스러운 문제다.
그린벨트는 대한민국의 후손에게 남겨줘야할 자연 유산이면서도 토지주들의 정당한 재산인 동시의 그 자손들의 유산이기도 하다. 또한 대한민국은 자본주의 사회이면서 개인의 사유재산을 인정하는 사회다. 옆 나라 중국처럼 정부가 모든 토지를 갖고 임대하는 형식이 아니다.
현재 대부분의 그린벨트를 시행하는 다른 나라들과 달리 대한민국의 그린벨트 토지는 사유지인만큼 나라가 매입해 국유지 전환을 하여 보존을 하든지 사유지로서의 정당한 권리를 부여해야 할지 정해야 한다.