[민생토론회] 개발제한구역(Green Belt) 해제와 농업진흥지역 개발 허용

정부는 2024년 2월 22일 울산전시컨벤션센터에서 국민 참여자와 전문가를 모시고 '국민과 함께 하는 민생토론회 열세 번째, 대한민국 국가대표 산업 허브 울산'을 개최합니다.

토론회에서는 국민의 토지이용 자유를 확대하고 경제 활력을 제고하기 위해 대표적인 토지규제인 그린벨트와 농지규제에 대한 정부의 개선방향을 보고하고, 국민 참석자들과 관계부처 담당자들이 개선방안에 대한 다양한 논의를 진행합니다.

울산은 우리나라의 대표적인 산업도시이지만 전체 토지의 25% 이상이 그린벨트로 지정되어 있으며, 특히 개발이 원칙적으로 불가능한 환경평가 1·2등급 비율이 81%에 달합니다.

또한, 농업진흥지역으로 묶여 있는 토지로 인해서 울산 2차 산업 특화단지나 도시 인근 편의·복지시설 활용이 제한되어 있는 상황입니다.

정부는 우선 50여 년 전 지정된 개발제한구역에 대해 환경보전기술의 발전 수준을 고려하고 지역별 특성과 변화 상황에 맞게 활용할 수 있도록 개발제한구역 규제 합리화 방안을 발표합니다.

지역전략산업의 경우 그린벨트 해제총량에 포함하지 않고, 이와 함께 개발이 불가능한 환경평가 1·2등급제의 해제도 함께 허용하여 지역투자를 촉진하고 지역 활력을 제고할 계획입니다.

둘째로 과거부터 유지되어 온 농업 농지이용규제에 대해 과학적 영농기술 발전에 따른 농업형태 변화를 반영하고, 가치가 상실된 농지도 효율적으로 활용할 수 있도록 ‘청년이 찾는 활력 있는 농촌 조성 방안’을 발표합니다.

농지의 전용 절차 없이 스마트팜과 농촌체험공간을 설치할 수 있도록 하고, 농지로서 활용도가 떨어지는 약 2만 1,000㏊의 자투리 농지를 단계적으로 해제하여 병원이나 체육관 등을 조성할 수 있게 하는 등 농가 소득을 높이고 농촌 소멸에 대응해 나갈 예정입니다.

개발제한구역 규제혁신 방안

비수도권 그린벨트는 폭넓게 해제를 허용하고 유연하게 운영해 나갈 계획입니다.

국무회의 심의를 통해 선정된 지역전략사업은 지역에 할당된 해제가능총량과 관계없이 그린벨트를 해제할 수 있도록 하겠습니다.

지역전략산업이 선정되기 위해서 정부지침인 국토부 훈령에 반영합니다.
개발제한구역 규제 제도 개선은 법적인, 법률 개정 절차가 필요한 게 아니고 국토부 내의 훈령을 개정하면 가능
한 사항이 되겠습니다. 그래서 앞서 말씀드렸던 광역도시계획 수립 지침하고 또 GB 조정을 위한 도시군관리계획 변경안 수립 지침만 개정하기 때문에 늦어도 5월, 그러니까 3개월 내에 개정을 해서 시행이 가능하다는 말씀을 드리겠습니다.
그러니까 5월까지는 개정을 하면, 그 이후에 지자체에서 수요를 받겠죠. 수요조사를 하고 수요조사가 오면 전문 연구기관, 국토연구원의 사전 검토와 또 중앙도시위원회의 자문을 거쳐서 국무회의를 거쳐서 최종적으로 지역전략산업의 리스트, 목록이 최종적으로 확정될 계획입니다. 아마 이거는 최소한 연내 가능할 것으로 봅니다. 빠르면 3/4분기 정도에 가능할 거고요, 늦어도 연내 가능할 것이고요.
그러면 지역전략산업이 확정되면 개별 사업들의 사업 계획과 그다음에 전략환경평가, 아니면 예비타당성 이런 절차를 거쳐서 중앙도시위원회의 GB 해제를 슬슬 받게 되는데요. 그것도 신청부터 해제까지 최대한 많이 걸리더라도 1년 이내에 처리를 하려고 하기 때문에 2025년에는 지역전략산업에 대한 비수도권에서의 GB 해제가 본격화되어서 사업이 착수가 가능할 수 있을 거로 봅니다.

해당 사항 범위도 일률적으로 나열하지 않고 심의를 통해 지역별 특성에 맞게 유연하게 적용할 계획입니다.

특히, 지역전략산업은 기존에는 해제가 불가능한 환경평가 1급·2등급지에도 그린벨트 대체지를 신규 지정하는 것을 전제로 해제를 허용하겠습니다.

정부는 이번 그린벨트 등 토지이용규제 개선을 통해서 지역투자를 적극적으로 유도할 수 있는 기반이 마련될 수 있을 것으로 예상합니다. 특히 비수도권에서 그린벨트를 활용하여 산업, 연구, 물류단지 등을 조성하여 기업 투자와 지역 일자리 창출 여건이 개선될 수 있을 것으로 기대합니다.

이번에는 수도권을 제외한 비수도권에 대한 지역전략산업에 대해서 해제총량을 인정한다든지, 아니면 그린벨트 1·2등급지를 포함하더라도 개발이 가능하도록 한 것인데요.
다만, 수도권은 아시다시피 여전히 집중돼 있고 또 과밀 문제가 있고 그렇기 때문에 저희는 당분간 수도권에 대해서는 별도로, 여러 가지 규제 완화는 검토하고 있지 않지만 다만, 저희가 전체적으로 환경등급 평가체계에 있어서 여러 가지 GB 등급체계 평가체계에 있어서 여러 가지, 현재 여섯 가지 기준이 있거든요. 임상이라든지, 다음에 농업적성도라든지 경사로라든지 표고라든지 수질이라든지, 다음에 식물상 이런 것을 봐서 그린벨트의 등급제를 정하는데 그 등급에 대한 어떤 개편 부분 이런 부분은 한번 같이 연구해서 검토해 보겠다는 말씀을 드립니다

* 개발제한구역(그린벨트)이란?

개발제한구역(그린벨트)은 박정희 대통령이 1971년 처음 도입하였다. 급속한 발전에 따른 도시, 일부 지역들의 무분별한 팽창으로 인하여 교통, 주거, 환경 등이 악화될 조짐을 보이자 이를 줄이기 위해 도입하였다.

그린벨트 제도는 본질적으로 개인의 사유재산권을 제한하여 공공의 후생 향상을 꾀하는 정책으로, 영국과 한국 외에는 제대로 시행되고 있는 나라를 찾아보기 어려울 정도로 반시장적이고 사회공학적인 정책이지만 무분별한 도시확산 방지와 자연보호라는 측면에서 장단점이 공존하는 제도다.

그린벨트 존재 때문에 신도시가 서울에서 더 먼 곳에 지어지고 그렇게 먼 곳에 신도시가 지어지면 출퇴근 시간은 길어지고 그때문에 사람들은 가급적 서울 도심을 벗어나지 않으려 하고 그러다 보니 서울 집값만 계속 오르는 것이다.

그린벨트 토지는 사유지인만큼 나라가 매입해 국유지 전환을 하여 보존을 하든지 사유지로서의 정당한 권리를 부여해야 할지 결정해야 한다.

토지이용규제기본법 개정

앞으로는 과도한 토지이용규제가 국민의 재산권을 부당하게 침해하지 않도록 무분별한 규제 신설은 원칙적 금지라는 방향성을 가지고 관련 제도를 정비해 나가겠습니다.

현재 토지이용규제기본법에 등록된 규제만 336개입니다. 필요성을 상실한 낡은 규제는 일몰제 도입과 일괄 해제 절차를 신설하여 빠르게 개선해 나갈 계획입니다.

토지이용규제기본법에 등록되지 않은 규제는 새롭게 지정되지 못하도록 관리체계 마련을 추진하겠습니다.

농촌 정주여건 향상 지원

그 외에 지역의 생산시설 증축 애로를 해소하고 정주여건 향상을 지원할 수 있도록 관련 규제도 완화하겠습니다.

대표적으로 계획관리지역에 기반시설을 갖추면 공장 건폐율을 완화하여 체계적인 증축을 유도하고, 지역의 농수산 특산물을 관광자원으로 활용할 수 있도록 생산관리지역에서 카페와 같은 휴게음식점 설치도 허용하겠습니다.

계획관리지역 가운데 도로, 상하수도 등 기반 시설이 확보된 개발진흥지구에 대해서는 공장 건폐율을 현행 40%에서 70%까지 완화한다.
생산관리지역에서 환경오염 우려가 적은 경우에는 300㎡의 소규모 카페 등 휴게음식점 설치도 허용한다.

농림지역과 보전산지가 중첩 지정된 지역에서 공장이 설치된 후 보전산지를 해제할 경우에는 농림지역도 공장이 허용되는 계획관리지역 등 다른 용도 지역으로 변경할 수 있도록 개선한다.

공장 준공 이후 용도지역 변경이나 법령 개정 등 예상치 못한 이유로 규제가 강화돼도 10년간 준공 당시의 허가 기준대로 증축을 허용토록 한다.
농촌 등에서도 자연 친화적인 교육 기회를 제공할 수 있도록 녹지·관리 지역에 대안학교 설치를 허용한다.

농지에 수직농장 설치 허용

우선 농지에 수직농장 설치를 허용하겠습니다.

수직농장은 실내 다단구조물에서 농작물 생육환경 조절과 생산공정 자동화로 작물 생산량과 품질을 향상시키는 차세대 식물생산 시스템이자 미래의 유망한 신산업으로 주목받는 농업 분야입니다.

대통령이 지난해 10월 24일(현지시간) 도하 알 비다 공원에서 열린 국제원예박람회에서 한국형 스마트 농업 전시관에 마련된 농심 수직농장에 대한 설명을 듣고 있다

수직농장은 정부가 역점을 두고 추진하는 스마트농업의 한 형태입니다만 농지에 별도의 제한 없이 설치할 수 있는 온실 형태의 스마트팜과는 달리 농지전용 절차를 거쳐 설치하거나 타용도 일시사용 절차를 통해 8년 동안만 농지 위에 설치할 수 있습니다.

예를 들어서 수직농장이 농지에 들어갔을 때 농촌 경관을 해칠 수 있다, 이런 거는 컨테이너 박스나 건축물 형태니까 그래서 이 부분에 대해서는 저희가 할 때 그래서 모든 농지에 전부 다 이거를 일시 사용, 저희가 이용 행위를 할 수 있도록 하려고 하는 건 아니고요.

저희가 지금 농촌공간재구조화법이 지금 이미 법이 만들어졌고 이게 올해 3월에 발효가 됩니다. 올해 3월부터 본격적으로 시행이 되는데 거기에 농촌 융·복합 산업지구라는 개념을 도입합니다. 그래서 농촌 융·복합 산업지구로 지정된 위치에서 이렇게 수직농장이 들어갈 수 있도록 그렇게 하는 거지, 그냥 아주 넓은 땅에 딱 가운데 이게 들어가도록 그렇게 하는 건 아니고요. 그렇게 zoning을 해서 그쪽에 들어갈 수 있도록 하겠다는 게 수직농장 이용 활성화의 큰 주요 내용이고요.

이와 관련하여 스마트농업 육성을 위해서는 수직농장의 입지 규제를 완화해야 한다는 지적이 계속 있어 왔습니다.

이에 따라 정부는 오는 7월부터 컨테이너 형태 수직농장의 일시사용기간을 연장하고, 금년 하반기까지 농지법령을 개정하여 앞으로는 컨테이너 및 건물 형태 등 모든 형태의 수직농장이 농촌공간재구조화법에 따른 농촌 융·복합 산업지구내에서는 비닐하우스나 유리온실 형태의 스마트팜과 같이 별도 제한이나 복잡한 절차 없이 농지에 설치될 수 있도록 제도를 개선하겠습니다.

<질문> 수직농장이 보통 도심이나 근접한 곳에서 좁은 면적에 높게 쌓아서 경쟁력이 있는 건데 기존 농지 위에서 다시 또 한다고 해서 얼마나 차별화가 될지,

<답변> (한훈 농식품부 차관) 스마트농업 관련해서 왜 농지 위에 하도록 허가를 해달라 하는 거냐 하면요. 사실은 농지의 이용행위에 비닐하우스라든지 아니면 유리온실은 현재 설치가 가능합니다. 그런데 컨테이너 박스 형태라든지 아니면 건축물 형태의 수직농장은 농지 위에서는 안 되는 거거든요. 그런데 이것도 농업 행위인데 왜 농지 위에서 안 되느냐? 왜냐하면 농지가 훨씬 입지 면적이 싸잖아요. 그래서 도시라든지 다른 쪽에는 지금 있는, 기존 있는 면적에서 활용을 하면 되고 그 부분은 전혀 문제없는데, 스마트팜 하시는 분들이 '왜 농지에서 이걸 하는 거가 안 되느냐?' '이런 전용 절차를 거쳐야 되느냐?' 이런 문제 제기가 있었던 겁니다.

그래서 이 부분은 농지에서의 기본적으로 농업 행위와 큰 차이가 없다. 그런 부분이기 때문에 농지에서도 할 수 있도록 허용을 해 주면 비용이 훨씬 줄어드는 그런 부분들이 있거든요. 사실 그런 부분에 여기에 취지가 있다고 보시면 될 것 같습니다.

농업진흥지역(절대농지) 자투리 농지 정비

농업진흥지역의 3㏊ 이하 소규모 자투리 농지를 정비하겠습니다.

당초 농업진흥지역은 농업 생산성 향상 등을 위해 우량농지가 집단화된 지역 위주로 지정해 왔으나 도로나 택지, 산단 개발 등으로 인해 이른바 자투리 농지가 발생했습니다.

이러한 자투리 농지는 집단화된 농지에 비해 기계화와 영농 효율성이 낮아 농업진흥지역의 지정 목적과 달리 농업 생산성이 떨어지는 부분이 있습니다.

정부는 이러한 자투리 농지의 합리적인 이용을 위해 상반기 내에 소규모 농업진흥지역 정비 계획을 발표하고 지자체의 자투리 농지 개발수요 신청을 받아 검토 후 해제하겠습니다.

과거에 농업진흥지역을 지정을 하려면 평야지 같은 경우는 10㏊, 그리고 산간지 같은 경우도 3㏊ 이상이 됐어야 됐는데 그 조건에 맞춰... 맞았기 때문에 지정을 했는데 지금 현재는 그 중간에 산단 개발이라든지 아니면 다른 여러 가지 개발 수요 때문에 이게 3㏊ 미만으로 남은 겁니다. 그래서 지금 현재 상태로 보면 농업진흥구역으로 지정 요건에도 해당되지 않는 부분이기 때문에 저희가 이 부분을 절차를 거쳐서 농업진흥지역을, 소규모 농업진흥지역을 해제하려고 하고 있습니다.

그리고 이게 공시지가를 결정하는 요소가 여러 가지가 있는데, 이게 농업진흥지역 여분에 하는 것보다는 다른 여러 가지, 주변 지역의 용도라든지 이런 여러 가지 다른 요인들이 결정이 되기 때문에 이게 농업진흥지역 해제가 땅 투기로 이어진다고 저희는 그렇게, 그런 우려는 크지 않다고 보고 있고요.

그리고 실제로 이게 농업진흥지역에서 해제가 된다고 해서 바로 이게 농지에서 비농지로 전환되는 거는 아니거든요. 그러니까 농업진흥지역에 있는 농지에서 비농업진흥지역에 있는 농지로 전환이 되는 부분이기 때문에 이런 부분들이 크게 바로 이게 농지 면적이 줄어든다든지 이 부분 하고는 직접 연결은 안 되고 시간을 두고 그렇게 된다고 지금 생각을 하고 있습니다. [출처] 대한민국 정책브리핑(www.korea.kr)

* 농업진흥지역 농지란?

농지의 구분

구분	지역	구역	허용되는 건축물
농지	농업진흥지역 농지	농업진흥구역 농지	농어업인 주택, 유치원 등
	농업진흥지역 농지	농업보호구역 농지	단독주택, 근린생활시설 등
	농업진흥지역 밖의 농지		* 용도지역 기준 적용

농업진흥지역 농지는 농업진흥구역 농지와 농업보호구역 농지로 나뉩니다.

토지이용계획확인서에 농업진흥지역 농지는 표시되지만, 농업진흥지역 밖에 있는 농지는 별도 표시되지 않는다.

농촌 체류형 쉼터

마지막으로, 가칭 ‘농촌 체류형 쉼터’를 도입하겠습니다.

농촌 체류형 쉼터는 도시민이나 주말체험 영농인 등이 농촌지역에 체류할 수 있는 임시거주시설입니다.

최근 5도 2촌 등 도시민들의 도농 복합생활 수요가 증가하고 있는 추세입니다. 도시민들이 큰 비용을 들이지 않더라도 농촌 생활을 즐길 수 있도록 함으로써 생활 인구를 늘리고 농촌 지역에 새로운 활력을 불러일으켜 지역소멸 위기에 적극적으로 대처하겠습니다.

농촌 체류형 쉼터는 아주 작은 면적입니다. 예를 들어 농업인이 농지는 소유를 하는데 기본적으로 0.1㏊ 미만에 대해서는 지금도 주말농장식으로 소유를 할 수 있도록 돼 있거든요. 그러면 0.1㏊를 자기가 소유를 해서 한다, 0.1㏊만 해도 300평이거든요. 그런데 거기서 주말에 작업을 하고 체류를 하기 위해서는 어느 정도 면적이 필요하다 하는 그런 의미거든요.

그런데 기존의 농막은 그 요구는 충족을 시켜주지 못했습니다. 농막은 20㎡고요, 그리고 농막은 기본적으로 주거용 시설이 아니기 때문에 그래서 이번에 저희가 그보다는 농막보다는 조금 큰 정도로, 그래서 여러 가지 외국의 사례들이라든지 해서 농막보다는 조금 큰 정도로 주거시설도 들어가야 되기 때문에 체류형 쉼터를 도입하겠다는 거고, 이 부분은 기존의 농막과 같이 이 부분이 있어서 농촌의 경관을 해친다든지 이 부분이 펜션으로 변질된다든지 하는 그런 문제는 크지 않을 거로 보고 있고요.

정부는 농지 보전과 효율적 이용이라는 농지법의 기본이념을 준수하되, 농촌 공간의 가치를 높이고 활력을 되찾을 수 있도록 관련 법령 개정 등을 조속히 추진해 나가겠습니다.

저희가 작년에 9월부터 11월까지 설문조사를 실시해 봤더니요, 응답자의 한 80%가 ‘농촌 체험형 거주시설이 필요하다.’ 이런 의견이 나왔고, 40% 정도는 ‘바로 귀농·귀촌하기에는 주택 임대 및 신축 비용이 부담된다.’ 이런 부분들이 있어서 저희가 기존에 농막 있지 않습니까?

그런데 이 농막은 기본적으로 창고를 하는 개념이기 때문에, 사실은 거기는 거주형 시설이 아니거든요. 물론 불법적으로 거주를 하시는 분들도 있지만, 그래서 이 농막과 다른 개념의 농촌에서 특히 비농업인들을 대상으로 하는 체험형 주택, 그러니까 체험형... 체류형 쉼터와 같은 개념을 도입할 필요가 있겠다 하는 식으로 의견이 모아져서 그 부분을 하기로 결정을 한 거고요.

이 부분에 대해서는 이해관계자 의견을 추가적으로 수렴을 한 후에 관련 법령 개정 절차를 거쳐서 구체적으로 농촌 체류형 쉼터를 어떻게 할 것인지는 추가적으로 올 상반기 중에는 그러한 의견 수렴 절차와 관계부처 협의를 거쳐서 하반기 중에 법령 개정 작업을 하려고 합니다.