사유지인 통행 도로를 둘러싼 분쟁, 일반교통방해죄

1. 법정도로(도로법, 건축법, 사도법, 농어촌도로법 등)는 정부가 해당 토지의 도로를 소유 및 관리한다. 

2. 실제 도로 목적으로 사용되고 있지만, 법적 근거 없이 건설되거나 이용되는 도로를 '사실상 도로'라고 한다. 개인 사유지이고 지목상 도로가 아닌데도 공공의 통행을 위해 사용되는 것이다. 

사실상 도로는 과거 새마을사업을 통해 토지 소유권은 유지하되 지역 주민을 위해 자신의 토지를 도로로 사용하도록 묵시적으로 제공한 경우가 있다. 주택가 사유지 골목길에 건축행위나 소유권 이전이 반복되면서 소유자가 모호해진 사례도 있다. 

3. 사실상 도로는 사유지이기 때문에 새롭게 토지 소유권을 획득한 사람입장에서는 마땅치 않게 보인다. 그래서 지역 주민과 마찰이 빚어지기 쉽다. 사실상 도로의 법적 성격이 명확하지 않고 다양한 갈등이 있지만, 뚜렷한 대책 없이 방치되는 경우가 많다. 

도로통행을 방해하기 위해 장애물을 설치하는 모습

 

4. 사실상 도로를 둘러싼 갈등사례는 전국적으로 다양하다. 

2022년 울산광역시 OO군의 토지 중 일부 사유지가 도로에 편입되어 해당 토지의 소유자가 지자체에 해당 토지를 매수해 줄 것을 요청한 사례가 있다. 이에, OO군은 마을안길 등은 비법정도로로 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 보상 가능한 토지에 해당하지 않아 매수의 법적 근거가 모호하고, 매수 선례를 남길 경우 군 전역에서 매수 요청이 잇따라 재정 부담이 가중될 것이라고 우려하여 이를 허가하지 않았다.
이러한 사례와 같이 사실상 도로로 인한 문제를 해결하기 위해 해당 토지를 지자체가 보상하는 경우 수천억 원 규모의 예산이 소요될 것으로 추정 하는 보도도 있었다. 『울산신문』, 2024.3.24.

사실상 도로 관련 민원 내용

 

5. 주요 법적 쟁점은 사실상 도로인지의 구분, 토지 소유자에게 강제하기 어려운 점, 토지소유자의 수익권 포기 여부 등이다. 

1. 도로는 「도로법」 등 여러 법률에서 달리 정의하고 있어 특정 통행로(토지)가 어느 법에 기반한 도로인지, 아니면 법적 근거가 없는 사실상 도로인지 구분도 어렵다. 더욱이 사실상 도로의 발생 원인이나 지역 주민의 이용 행태도 다양하여 사실상 도로의 개념 합의와 해결해야 할 과제의 정립 자체가 어려운 상황이다

2. 사실상 도로는 지역 내 골목길처럼 일상적 통행의 시작이나 끝을 담당하는 공간인 경우가 많은 만큼 이 도로가 파손되거나 관리가 부족하면 교통의 안전성이 낮아지고, 일상의 위험이 발생할 수 있다. 그래서 사실상 도로가 속한 지역의 주된 민원은 도로 정비를 통해 사고를 예방해 달라는 요청이다.

그러나 사실상 도로는 사유지이기 때문에 해당 토지 소유자에게 도로의 기능 유지나 정비를 강제하기 어렵고, 지자체의 도로 정비에 소유자가 동의하지 않을 수 있다. 동의를 받으려 해도 사실상 도로의 소유자가 구간(필지)별로 달라 다수일 수 있고, 여러 차례의 상속이나 소유권 이전 등으로 소유관계가 복잡한 경우도 많아 전체 소유자의 동의를 구하기에 현실적 어려움이 있다. 더욱이 법률상 원인 없이 개인 소유 토지를 도로로 정비하여 일반 공중의 교통에 공용한 것은 해당 토지 소유자에게 손해가 될 수 있어 「민법」 제741조5)에 따른 부당이득 반환 청구의 원인이 될 수 있기 때문에 지자체의 적극적 관리에 어려움이 있다

3. 토지 소유자의 의사에 반해 사실상 도로를 도로로 이용하거나 도로 정비에 따른 부당이 득금 반환 청구 등의 법적 다툼에 있어서 주요한 판단기준은 해당 토지에 대한 소유자의 독점적이고 배타적인 사용·수익권의 행사(포기) 여부라 할 수 있다. 토지 소유자가 스스로 그 소유 토지를 오랜 기간 일반공중을 위한 통행로 등으로 제공한 도로에 대하여는 소유자가 배타적인 사용·수익권을 포기했다고 보며, 그 권리의 행사가 제한된다는 취지의 판례가 다수 존재한다.
그러나, 일정한 요건을 갖춘 때에는 사정변경의 원칙이 적용되어 소유자가 다시 사용· 수익권을 행사할 수 있다는 판례도 존재한다. 즉, 이러한 판단을 위해서는 토지 소유자가 스스로의 의지로 해당 토지를 일정 기간 이상 통행로 등으로 제공했는지, 인근 다른 토지와의 관계, 소유자의 소유권 보장과 공공이익 간의 비교형량 등이 종합적으로 고려되어야 하고, 이러한 판단은 결국 사법적 판단을 통해서만 구할 수 있는 만큼 일상에서는 갈등이 발생할 가능성이 크다.

 

6. 해결방안(도로 매수)

교통통행을 위한 근본 해결책은 도로를 행정청에서 매수하는 것이다. 그러나 대부분의 지자체에서 재정적 여건으로 인해 재원 확보가 어렵고, 매수해야 할 토지의 규모를 가늠하기 어렵다는 점을 들어 반대하고 있다. 더욱 어려운 점으로는 한 건의 토지를 매수하게 되면 유사한 상황에 있는 다른 사유지들도 매수해야 하는데 그 우선순위의 선정과 특혜 시비, 후순위 토지 소유자의 항의 등도 발생하기 쉽다.

때로는 별도의 통 행로가 없어 도로 확보가 꼭 필요한 토지(맹지)에 도로를 제공하기 위해 지자체가 상대적으로 고가인 인근 토지를 매수하여 도로를 제공하는 경우가 생긴다면 형평성에 대한 문제 제기도 가능하다. 이러한 문제로 인해 많은 지자체는 사실상 도로 를 적극적으로 대응․공론화하여 사회적 논의로 확대하기보다는 개별 민원 차원에서 처리하거나 법원의 판단에 맡겨 해결하는 경우가 일반적이다

 

7. 법률 제정을 통해 문제 해결

「도로법」 등 기존의 법령으로는 사실상 도로의 특수한 성격을 반영하면서 원활한 매수나 정비·관 리 등을 종합적으로 규정하기에 한계가 있으므로, 별도의 입법을 통해 해결하려는 시도가 있다. 대표적 사례로 2022년 11월 「사유지도로의 관리 및 정비에 관한 특별법안」(천준호 의원 대표발의, 의안번호 제2118067호)이 발의되었고, 2024년 4월 현재 국토교통위원회 법안심사 소위에 계류 중이다.

이 법률안은 사실상 도로를 사유지도로라는 이름으로 정의하여 법적 근거를 마련하고, 관련 정책의 추진을 위해 실태조사 및 관리계획의 수립, 도로 정 비에 따른 손실보상 등을 규정하였다. 특히, 사고 및 재해 방지 등을 위해 정비가 시급한 구간을 위험 사유지도로로 별도로 지정하고 지자체가 정비할 수 있도록 하는 방안도 포함하였다.

 

사실상 도로를 둘러싼 분쟁 무엇이 문제이고 어떻게 해결할 것인가?(국회입법조사처 보고서)

 

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2023.03.12 - [업무 안내/민원 도움] - 사유지 차단에 따른 일반교통방해죄

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